2019年高级经济师论文素材之关于事权与支出责任划分改革思考

【发布日期】:2019-10-07【查看次数】:

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  《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》(国发〔1993〕85号)关于中央与地方事权划分的主要规定如表1所示。

  主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费,调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。 国防费,武警经费,外交和援外支出,中央级行政管理费,中央统管的基本建设投资,中央直属企业的技术改造和新产品试制费,地质勘探费,由中央财政安排的支农支出,由中央负担的国内外债务的还本付息支出,以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。 主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。 地方行政管理费,公检法支出,部分武警经费,民兵事业费,地方统筹的基本建设投资,地方企业的技术改造和新产品试制经费,支农支出,城市维护和建设经费,地方文化、教育、卫生等各项事业费,价格补贴支出以及其他支出。

  显然,在这个分税制改革的纲领性文件中,除了国防、外交以及援外支出责任完全由中央承担、城市维护和建设经费完全由地方承担外,其余各项支出依然按照行政级别归属予以划分的。

  1994年的分税制财政体制改革具有明显的政策意图,即提高“两个比重”,提高中央政府调控能力。地方政府财政收入比重下降的同时,支出却在不断上升,而且新增的政府支出责任,尤其是社会保障支出责任,几乎完全由地方政府来执行。这样一来,地方财政的收支缺口越来越大。地方财政的收支缺口,就由中央对地方的巨额财政转移支付来弥补,这也意味着中央通过转移支付承担了由地方政府执行的众多支出的部分责任。2019年香港马会白小姐

  目前,我国中央和地方政府事权和支出责任划分不清晰、不合理、不规范,具体可概括为以下几个问题:

  政府与市场边界模糊不清、分工不明确,政府事权“越位”和“缺位”问题并存。政府的“越位”干预直接增加了支出责任,在市场失灵领域,政府又存在着“缺位”现象。政府对于经济发展的不当干预,尤其是在政绩考核下体系形成的对GDP的盲目追求,导致政府行为与市场行为不分。在这种情况下,不仅浪费了大量的财力资源,而且导致致使事权划分的难度越来越大。

  在当前的发展阶段,我国政府职能不断扩展,政府事权也不断增加,以前各级政府主要是围绕“经济增长”下功夫,现在则需要在经济、政治、社会、文化、生态等方面统筹兼顾。随着经济社会的快速发展,政府具备了提供更多更好公共服务的能力,其中因为政策性变化导致政府事权边界也在不断变动。政府每推动一项改革,必然伴随着事权和支出责任的增加,而这种增加的趋势,在弥补原有不足的同时,更延伸至各个领域,政府财政作用边界不断扩张,缺位问题没有解决,新的越位又会出现。同时,突发事件、社会问题出现的频率也越来越高,引起政府事权和支出责任的增加。

  我国各级政府在纵向间职能、职责和机构设置上高度一致,呈现“职责同构”现象。职责同构是计划经济时代的产物,在向社会主义市场经济体制过渡的过程中,由“职责同构”导致的“全能型”政府,严重地阻碍了全国统一市场的形成,也限制了市场机制作用的发挥,不利于地方发展。形成了同一事务各级政府“齐抓共管”的局面,各级政府之间的分工主要体现在同一事务的具体划分和相应的支出比例大小。职责同构严重,多级政府共同管理的事项过多,容易导致权力不清,责任不明。由于我国各级政府在纵向间职能、职责和机构设置上“职责同构”,对于事权和支出责任根据公共产品的层次划分提出了难题。而在实践中导致高度重视财权和财力的划分,对事权和支出责任的划分并不关注,实际部门工作者和相关领域的研究者把重点放在构建财力、财权和事权的关系上,而对基础的政府事权划分认识不足。

  目前我国中央与地方政府间事权与支出责任划分存在“错位”的问题,一是应该中央负责的事务交给了地方处理。如国际界河的保护、跨地区污染防治、跨地区经济纠纷司法管辖、海域和海洋的使用管理,部分公共安全、食品药品安全等方面。二是属于地方管理的事项中央承担了较多的支出责任。对于地方管理的任何事项,中央都可以无条件介入,并给予财政补助。既不利于地方因地制宜发挥主动性,也导致中央部门陷入大量的微观事务,也为有关部门寻租创造了机会。陕西省政府投资引导基金启动

  在我国,政府间事权和支出责任的划分以上级决定为主,缺乏必要和足够的协商与统筹,且变更随意性比较大,缺乏稳定性。这种安排本身即先天存在一定的局限性,以至各级之间的事权安排存在一定的责任与权利的不平衡。上级政府习惯性地将事权下移,这就导致随着政府层级的越低,事权反而增多。地方政府支出责任重大,再加上事权的不断下移,地方政府需要更大的财力。这样导致的结果是,基本公共服务管理和支出责任重心设置偏低,事权配置与各级政府行政和财政能力不适应。高级次政府承担的管理与支出责任相对不足,地方政府尤其是基层地方政府承担了过多的实际支出责任。

  事权划分的相关法律层次不高,缺少约束力,而宪法对政府间事权的划分只是进行了原则性规定,如我国宪法规定,“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则”,并授权国务院规定中央和省、自治区、直辖市国家行政机关的具体职权划分。而在实践中,我国多以的形式处理政府间事权关系,缺乏必要的法律权威,容易导致事权频繁上收下放,尤其是在一些新增和变动的事权领域的划分存在着很大的偶然性和随意性,从而导致了整体财政制度的稳定性不足,增加了各级政府间的交易成本,降低了财政体制运行效率。

  2013年党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对于我国事权划分改革提出了以下要求,作为现代建立现代财政制度一个重要组成部分,要建立事权和支出责任相适应的制度,逐步理顺事权关系,发挥中央和地方两个积极性。

  自2014年起,每一年的预算报告都有关于中央与地方事权和支出责任划分改革的内容,如2014年的提出“抓紧研究调整中央与地方的事权和支出责任”,2015年提出“研究提出合理划分中央与地方事权和支出责任的指导意见”,2016年则提出“研究推进中央与地方事权和支出责任划分改革”。

  2016年8月国务院发布了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》([2016]49号,以下简称《指导意见》)。根据这一指导意见,到2020年,要基本完成主要领域改革,逐步规范化、《朗读者》第二季同名图书出版 “朗读依旧初心不改”法律化,形成中央与地方财政事权和支出责任划分的清晰框架。《指导意见》在划分财政事权的指导原则上,对既有的体制形成了某种突破,但在中央事权、地方事权和中央与地方共同事权的具体分类上,仍旧因袭了现行的做法。其主要特点和内容如下:

  1.《指导意见》摒弃了按行政隶属关系划分支出责任的传统陈述,提出了“受益原则、效率原则、权责利相统一原则、激励地方政府主动作为原则和支出责任与财政事权相适应原则”等五条划分事权的指导性原则。这些原则可以从财政联邦主义理论获得理论支持。

  2.《指导意见》给出了如表2所示的中央财政事权、地方财政事权与中央和地方共同财政事权的清单。从事权划分清档可以看出,纳入中央与地方共同事权类别非常多,这基本上就是对我国目前的事权分配方式的认定和再现。

  中央财政事权 国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护

  中央与地方共同财政事权 义务教育、高等教育、科技研发、公共文化、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、城乡居民基本医疗保险、就业、粮食安全、跨省(区、市)重大基础设施项目建设和环境保护与治理

  3.《指导意见》给出了较为清晰财政事权和支出责任划分改革时间安排(见表3),要求在2017-2018年取得突破,在2019-2020年完成基本领域改革。

  《指导意见》对于重点领域事权划分时间安排基本上遵循着循序渐进、结合实际的原则,由于深化财税体制改革总体目标的“倒逼”效应,事权划分改革还是需要在目标上紧跟财税体制改革的总目标。

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